خاستگاه دیوان عدالت اداری – قسمت اول

بند اول- سوابق موضوع

در دوران قبل از انقلاب مشروطیت[۱] و تصویب قانون اساسی و متمم آن در سال ۱۲۸۴، دولت مالک جان و مال مردم بود و در مقابل زیان هایی که از راههای گوناگون متوجه افراد می نمود به هیچ وجه خود را مسئول نمی شناخت[۲]. افراد نمی توانستند تقاضای جبران خسارت نمایند در حالیکه از نظر موازین اسلامی که در جوامع اسلامی حاکم است از نظر جبران خسارت تفاوتی میان فرد و دولت نیست.

بعد از انقلاب مشروطیت، با تدوین و تصویب قانون اساسی و سایر قوانین، بازهم مساله مسئولیت مدنی دولت برای مدتی مسکوت ماند و افراد نمی توانستند به استناد قوانین موجود، تقاضای جبران خسارت و احقاق حق نمایند. در دوران دیکتاتوری پس از کودتای سال ۱۲۹۹ قوانین بسیاری در زمینه های مختلف تصویب و تشکیلات قضایی و اداری ایجاد شد؛ اما بار هم مساله مسئولیت دولت و سازمانهای اداری مطرح نبود. مواد مربوط به اتلاف و تسبیب قانون مدنی هم که تصویب شد به سختی به افراد امکان میداد که ضرر و زیانهایی را که ناشی از قرارداد نبود، جبران کنند، مخصوصا اگر این زیان ها ناشی از عملکرد دولت بود چون محاکم در این مورد روش بسیار محتاطانه ای را در پیش می گرفتند. با سقوط دیکتاتور در سال ۱۳۲۰ با اینکه برای مدتی در شرایط اشغال کشور به وسیله قوای متجاوز بیگانه، آزادی نسبی پدیدار شد ولی جز دادگاه های عمومی، مرجعی برای مطالبات و حقوق تضییع شده مردم وجود نداشت.

در سال ۱۳۳۹ قانون مسئولیت مدنی در ۱۶ ماده تصویب شد و این تصویب اتفاق مهمی در آن روزگار بود؛ زیرا با استناد به مقررات آن افراد می توانستند خساراتی را که ناشی از قرارداد نبود و از طرف دولت یا اشخاص به آنها تحمیل می شد، آسانتر جبران نمایند. با این وجود در بند آخر ماده ۱۱ قانون مسئولیت مدنی تصریح شده بود: “…ولی در مورد اعمال حاکمیت دولت هرگاه اقداماتی که بر حسب ضرورت برای تامین اجتماعی طبق قانون به عمل آید و موجب ضرر دیگری شود دولت مجبور به پرداخت خسارت نخواهد بود”. با این عبارت فقط خسارتی را می توان جبران کرد که ناشی از خطا و تقصیر باشد و به طور استثنایی ممکن است خساراتی را که ناشی از خطا نباشد جبران نمود. قانون شورای دولتی هم که برای اولین بار در سال ۱۳۳۹ تصویب شد به مرحله اجرا در نیامد.

بند دوم- مسئولیت و عدم مسئولیت دولت

هنگامی که در جامعه و در روابط خصوصی میان اشخاص یا مسئولیت امری پذیرفته شده بود و به اتکای اصل عدالت و اخلاق فردی و اجتماعی هر کسی که عمدا یا غیر عمد به دیگری ضرر و زیانی وارد می ساخت می بایست از عهده جبران آن برآید، برای دولت چنین مسئولیتی شناخته شده نبود و به طور کلی پذیرش مسئولیت دولت در جهان غیر مسلمان نظریه تازه ای است. در بیشتر کشورها تا نیمه اول قرن ۱۹ میلادی، دولت ها پرداخت خسارات ضررهایی را که وارد می ساختند قبول نداشتند؛ زیرا اصل را برعدم مسئولیت دولت می دانستند و این اصل از نتایج منطقی حاکمیت دولت بود و اصالت و صحت آن را حقوقدانان اینطور توجیه می کردند که حاکمیت مطلق دولت با جبران خسارت منافات دارد. دولتی که حاکمیت مطلق بر امور دارد نمی تواند و نباید جوابگوی اعمالی باشد که به نام حاکمیت انجام می دهد.

این استدلال تا زمانی که دولت تنها وظیفه ناظر و پاسبان را به عهده داشت شاید تا حدی قابل قبول هم بود؛ زیرا به علت عدم دخالت دولت در فعالیتهای اقتصادی و اجتماعی توان دولت در ایراد خسارت و زیان اندک بود ولی با توسعه دخالت دولت در امور اقتصادی و اجتماعی دیگر پذیرفتن اصل عدم مسئولیت دولت نمی توانست مورد قبول واقع شود و کم کم دولت هم مانند هر شخص حقوقی و یا حقیقی دیگر، مسئول جبران خسارت هایی شد که به افراد وارد می سازد[۳]. حقوقدانان استدلال نمودند که اصل مسئولیت دولت را می توان بر پایه برابری افراد در برابر مالیاتها و هزینه های عمومی استوار ساخت و چون فعالیتها و اقدامات سازمانهای اداری در جهت منافع عمومی انجام می گیرد پس اگر از این فعالیتها خسارتی متوجه چند نفر شود، عادلانه نیست که فقط آن عده معدود متضرر و قربانی شوند و عدالت و انصاف حکم می کند که خسارت ها هم بین تمام افراد کشور توزیع و سرشکن شود. اما در این مرحله هم بین اعمال حاکمیت و اعمال تصدی تفاوت وجود داشت. به این صورت که مسئولیت پذیری در اعمال تصدی و عدم مسئولیت پذیری در اعمال حاکمیت، یعنی باز هم بخشی از اعمال دولت مسئولیت ایجاد نمی کرد مثلا اگر در مانور نظامی خانه اشخاص تخریب می شد، دولت مسئول نبود. کم کم روند حاکمیت چنان پیش رفت که در تمامی رفتارهای دولت با هر عنوانی که باشد باید جبران خسارت نماید و مسئولیت دولت تا به آن درجه پیش رفت که چنانچه شورشی هم اتفاق افتاد حتی اگر دولت هم در بازگرداندن امنیت کوشیده و زیانی هم وارد نساخته، طرف مطالبه خسارت دولت است و بالاخره وقتی در قانون اساسی در اصول ۲۸، ۲۹، ۳۰، ۳۱ و ۱۷۱ حقوقی را برای افراد مشخص شناخته و دولت را مکلف نموده که آن حقوق را تامین نماید؛ به عبارت دیگر مسئولیت دوت گسترش پیدا کرده است. قاضی برای یافتن قاتل واقعی چند نفر متهم را بازداشت می کند، قاتل شناخته می شود اما از بیگناهانی که چند روز یا چند سال بازداشت و متحمل حساراتی شده اند چگونه می توان دلجویی و خسارات آنان را جبران نمود؟ به نظر می رسد مسئول جبران خسارات آنها دولت است. از اصل ۱۷۱ هم بر می آید که دولت مسئول است. چنانچه در احکام اسلامی این مسئولیت از ابتدا وجود داشته، هرچند که در عمل مورد توجه نبوده است.

ادامه دارد…

منبع: حقوق اداری جلد ۳- دکتر سید جلال الدین مدنی

[۱]– منظور از دوران قبل از مشروطیت تمام طول تاریخ چند هزار ساله ایران نیست بلکه مدتی در حدود یکصد سال آن است که غرب با پیشرفتهای علمی و صنعتی خود، نفوذ استعماری اش را در منطقه با تمام آثارش گسترش داد وگرنه تاریخ طولانی قبل و بعد از اسلام با ادوار شکوفایی و اوج و یا دوران فرود و نزول بسیاری همراه بوده است. ساماندهی و نظم و انضباطی که دین مبین اسلام و سلسله های اولیه پس از رواج اسلام مخصوصا سامانیان، موجد و پایه گذار آن بوده اند و یا از تشکیلات و تاسیسات قدیم ایران مانند دوران هخامنشیان اقتباس نموده اند، بسیار چشمگیر و برجسته است که همه حاکی از توجه شایانی است که به اداره امور کشور شده است به طوریکه بعضا مورد الگوبرداری غربیان قرار گرفته است. دیوان مظالم اسلامی که در زمان حکومت سلاطین مسلمان سامانی، غزنوی و سلجوقی ایجاد شده و تکامل یافته نمودی از آن سابقه کهن است که پس از مدتی تنزل باز در زمان صفویه پیشرفت حاصل نموده و به امور دولت سامان داده است و نظارت بر کار مسئولان بلندپایه اداری، سازمانها و تشکیلات حکومتی را به عهده نهادی مثل بیگلربیگی گذاشته است.

[۲]– در خصوص رفتار دولت با مردم قبل از انقلاب مشروطیت مراجعه شود به تاریخ سیاسی معاصر و تاریخ تحولات و روابط خارجی مولف و به خاطرات نویسندگانی مثل کلنل کاساکوفسکی ترجمه عباس جلی ۱۳۳۵ همه کتابهایی که متضمن رفتار دولت در دوران قاجار با مردم است نشان می دهد مردم رعیت اند و دولت حاکم، تحت نفوذ و تسلط بیگانه هر نوع ستمی را بر مردم روا می داشت. آنچه در رابطه حکومت و ملت وجود داشت اخذ مالیات و انواع عوارض و تضییع حقوق مردم به طرق مختلف بود بدون اینکه مسئولیتی متوجه دولت باشد. به همین جهت اولین خواسته در انقلاب مشروطیت تاسیس عدالت خانه بود و این فریاد به خوبی تشنگی عمومی را برای داشتن یک مرجع قضایی بی طرف حاکی است.

[۳]– به مرور دلایلی هم برای نظریه جدید یعنی مسئولیت دولت ابراز شد که عبارتند از اولا گسترش بیش از پیش فعالیت دولت در امور اجتماعی و اقتصادی و وسایل زیادی که دولت برای اجرای برنامه های خود به کار می برد. در نتیجه این دخالتها خساراتی متوجه افراد می شد که از جهت علمی و منطقی باید جبران می شد، ثانیا با گسترش بیمه بسیاری افراد و موسسات خصوصی، خود را از پیش در برابر خسارتهایی که متوجه افراد می سازند بیمه می کنند. به عنوان مثال بیمه شخص ثالث اتومبیل و همینطور قانون مسئولیت مدنی در ماده ۱۳ کارفرمایان را مجبور می سازد که تمامی کارگران و کارکنان اداری خود را در برابر خساراتی که ممکن است به اشخاص ثالث وارد سازند بیمه کنند. همچنین بیمه دانش آموزان نسبت به خساراتی که به دیگران وارد می کنند یا به آنان وارد می شود در آموزشگاههای ایران اجباری شد. اندیشه خسارت هم در اجتماع چنان قوت پیدا کرد که اصل جبران خسارت برای دولت افتخارآمیز شد. به این جهت قانون مدنی در بسیار از کشورها از جمله قانون مدنی ایران برای خسارت دیده امکاناتی را در نظر گرفتند که خسارت خود را جبران کنند (به مواد ۳۲۸ تا ۳۳۵ قانون مدنی مراجعه شود).

فهرست