ابطال مصوبات در هیات عمومی دیوان عدالت اداری از حیث مغایرت با قانون اساسی

مقدمه

 در بند یک ماده 12 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری، قانون گذار جهت رسیدگی، ابطال مصوبات را از حیث مخالفت آنها با قانون یا عدم صلاحیت مرجع مربوط یا تجاوز یا سوء استفاده از اختیارات یا تخلف در اجرای قوانین و مقررات یا خودداری از انجام وظایف که موجب تضییع حقوق اشخاص می شود، اعلام کرده است. در آراء هیات عمومی دیوان عدالت اداری جهات رسیدگی هیات عمومی در ابطال تصمیمات، عموما ناظر به سه مورد است که عبارتند از: 1- مغایرت با قانون، 2- مغایرت با شرع، 3- خروج دستگاه اجرایی از حدود اختیار و صلاحیت در تصویب مصوبات.

منظور از مغایرت با قوانین، قانون عادی یا قانون اساسی است که در این مختصر به مغایرت با قانون اساسی پرداخته شده است. شبهه ای که در این خصوص موجود است این است که آیا ابطال مصوبه در هیات عمومی دیوان عدالت اداری از حیث مغایرت با قانون اساسی نیاز به اظهار نظر شورای نگهبان دارد یا خیر؟

– خاستگاه شبهه

لایحه تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری پس از دو سه بار رفت و برگشت به شورای نگهبان، نهایتا به مجمع تشخیص مصلحت نظام ارجاع گردید و در پایان، مواد 10، 12، 89، 90 و 94 آن قانون در تاریخ 25/3/92 از سوی مجمع تشخیص مصلحت نظام موافق با مصلحت نظام تشخیص داده شد و حدود دو ماه پس از آن اجرایی گردید. یکی از مسائلی که در لایحه قانون، بین شورای نگهبان ومجلس شورای اسلامی مورد اختلاف بوده، مساله استناد به قانون اساسی بوده است. قبل از قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری تاکنون و تا امروز این بوده و هست که جایی که لازم بوده است دیوان به قانون اساسی استناد می کند. حال این استناد چه در آراء هیات عمومی بوده و چه در آراء شعب. در لایحه قانون تشکیلات دیوان، چون این رویه ی دیوان بود، مجلس آن را تصریح کرد، یعنی مجلس این را بالصراحة در قانون قید نمود که هیات عمومی دیوان عدالت اداری زمانی که مصوبات را کنترل می کند و به شکایات رسیدگی می کند به قانون و قانون اساسی استناد می کند. این موضوع در شورای نگهبان مورد ایراد واقع شد. ایراد این بود که شورای نگهبان نظرشان بر این بود که استناد به قانون اساسی را اگرکسی مطرح کرد، و گفت فلان مقرره خلاف قانون اساسی است، این در واقع از حیطه صلاحیت دیوان عدالت اداری خارج است و باید در شورای نگهبان مورد بررسی قرار گیرد؛ همانگونه که در مورد شرع اینگونه عمل می شود (شریعت باقری، بهار 91، ص 9 و 10).

تبصره 2 ماده 84

البته در قانون سال 85 نیز چنین مساله ای بود که اگر کسی اعلام می کرد که مصوبه ای خلاف شرع است، دیوان عدالت اداری آن را برای شورای نگهبان می فرستد و پس از اخذ نظر فقهای شورای نگهبان است که دیوان عدالت اداری در رابطه با آن رای صادر می کند. در ماده 87 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب 92 نیز چنین آمده است: “در صورتی که مصوبه ای به لحاظ مغایرت با موازین شرعی برای رسیدگی مطرح باشد، موضوع جهت اظهار نظر به شورای نگهبان ارسال می شود. نظر فقهای شورای نگهبان برای هیات عمومی، لازم الاتباع است.”

مساله این است که در بند (ت) ماده 80 قانون اخیر الذکر دیوان، مغایرت مصوبه با قانون اساسی از حیث اظهار نظر شورای نگهبان مسکوت گذاشته شده است. مجددا در تبصره 2 ماده 85 قانون دیوان آمده است که هرگاه مصوبه به لحاظ مغایرت با موازین شرعی برای رسیدگی مطرح باشد، موضوع جهت اظهار نظر به شورای نگهبان ارسال می شود. با این تفاسیر، تکلیف دیوان عدالت اداری در مواجهه با فلان مصوبه مغایر با قانون اساسی، نامعلوم است؛ البته یکی از قضات محترم دیوان عدالت اداری نظری بر خلاف این را اعلام نموده اند. ایشان اعلام داشته اند: “اتفاقا شورای نگهبان همین امر را تایید کرده است، یعنی موردی نبوده که مورد اختلاف شورای نگهبان و مجلس هم باشد.” (مولابیگی، اسفند 92، ص 19)

سخن قاضی محترم دیوان عدالت اداری ذیل بند (ت) ماده 80 قانون عدلت اداری بوده است. علی ایحال در این مقاله سعی بر مشخص نمودن مساله و رفع ابهام از شبهه مطروحه شده است.

– دلایل مخالفین استناد به اصول قانون اساسی

1- استناد به اصول قانون مستلزم فهم، استنباط و تفسیر اصول قانون اساسی است و تفسیر قانون اساسی به عهده مرجع مفسر اصول قانون اساسی است که شورای نگهبان است. بنابراین هیچ مقامی غیر از شورای نگهبان حق ارجاع و تفسیر اصول قانون اساسی را ندارد.

2- اصولا مقررات قانون اساسی به صورت کلی مورد تصویب قانونگذار اساسی قرار گرفته است و بدین جهت بدون تفسیر اصول قانون اساسی، قابل فهم یا قابل اجرا و پیاده ساختن نیست، آن هم به جهت عمومیت و کلیت آن. از اینرو اگر قرار باشد قاضی به اصول کلی استناد کند، مثل این می ماند که در واقع قانون اساسی را تفسیر کرده و سپس حکم مقتضی را از اصل مربوطه استخراج کرده است.

3- مطلب دیگر که بیشتر درنظریات تفسیری مطرح شده، به عنوان مثال تفسیر اصل 138 و صلاحیت رئیس مجلس در رسیدگی به مقررات دولتی و انطباق آن با قوانین عادی، این است که قانون اساسی در این زمینه بیان کرده است که منظور از قوانین در اصل 138 که بایستی مقرارت دولتی منطبق بر آن باشند، شامل قانون اساسی نمی شود. بلکه منظور، قوانین عادی مصوب مجلس شورای اسلامی است و در همین زمینه در مورد اصل 138، حتی شورای نگهبان قائل به این شده که حتی رئیس مجلس هم صلاحیت تفسیر اصول قانون اساسی را ندارد و به تبع آن نمی تواند در راستای انطباق مقررات دولتی با قوانین، به اصول دیگر قانون اساسی استناد نماید. بنابراین رئیس مجلس هم از این جهت، صلاحیت استناد به اصول قانون اساسی بر اساس اصل 138 در رسیدگی به اعتبار مقررات دولتی را هم ندارد. (زارعی، بهار 91، ص 16)

4- استناد مستقیم به اصول قانون اساسی از سوی قضات، به نوعی مستلزم بی توجهی یا بی اعتباری غیرمستقیم مصوبات و قوانین عادی مجلس هم هست. تعبیر این موضوع در واقع به این ترتیب است که در موارد رسیدگی ارجاعی به قضات، چنانچه قانون عادی وجود داشته باشد تکلیف قلضی این است که به قوانین عادی رجوع کند و نیازی هم به استناد به اصول قانون اساسی به طور موازی و همزمان نخواهد بود و بایستی مستقیما به قوانین عادی ارجاع داده شود؛ این قوانین یا در راستای اصول قانون اساسی هستند یا نیستند. مرجع تشخیص آنها هم شورای نگهبان است. بنابراین در جایی که قانون عادی موضوع اختلاف را تعیین تکلیف کرده، استناد به قانون اساسی بدون ارجاع به قانون عادی به منزله بی توجهی به قانون مصوب مجلس است.

– دلایل موافقین استناد به اصول قانون اساسی

1- در قانون اساسی به صراحت به این مساله مهم اشاره نشده و صرفا نظارت بر قوانین مصوب مجلس و اساسنامه های دولتی ذیل وظایف شورای نگهبان به ترتیب در اصول 91 و 85 قانون اساسی آمده است که شامل اعلام مغایرت و عدم مغایرت با شرع و قانون اساسی می شود، لکن در مورد مغایرت و عدم مغایرت آیین نامه های دولتی با قانون اساسی صراحتی وجود ندارد.

2- اصل 170 قانون اساسی چنین بیان کرده است که: “قضات از اجرای تصویب نامه ها و آیین نامه های دولتی که مخالف با قوانین و مقررات اسلامی یا خارج از حدود اختیارات قوه مجریه است خودداری کنند و هرکس می تواند ابطال این موارد را از دیوان عدالت اداری بخواهد.” در این اصل یکی از محدودیتهای مذکور برای آیین نامه های دولتی رعایت “حدود اختیارات قوه مجریه” است که دیوان عدالت اداری ملزم به نظارت بر رعایت این قید شده است. حدود اختیارات قوه مجریه هم در قوانین عادی و هم در قانون اساسی معین شده است، از اینرو می توان گفت دیوان عدالت اداری برای اینکه مقرره ای را به استناد خروج از صلاحیت، ابطال کند، می تواند علاوه بر قانون عادی به قانون اساسی هم استناد کند.

3- اصل 166 قانون اساسی مقرر کرده است که آراء محاکم باید مستدل و مستند به مواد قانونی باشد.اصل 167 هم این اختیار را به قضات محاکم داده است که اگر حکم دعوا در قوانین مدون موجود نبود، قاضی می تواند به منابع معتبر اسلامی یا فتاوای معتبر استناد کند و نباید به بهانه ی سکوت یا نقص یا اجمال یا تعارض قوانین مدونه، از رسیدگی به دعوا و صدور حکم امتناع ورزد. علاوه بر این موارد، در اصل 170 لفظ “قوانین” به صورت مطلق بیان شده است. بنابراین با استناد به این اطلاق می توان گفت که “قانون” هم شامل قوانین عادی و هم قانون اساسی می شود. بر این اساس چنانچه در محاکم قضایی به اصول قانون اساسی استناد شود، مغایرتی با قانون اساسی نخواهد داشت.

ادامه دارد…

نویسنده: اسماعیل قاسمی