چكيده :
در مرقومه حاضر سعي شده برخي اشكالات وارد به ماده واحده قانون اصلاح قوانين تنظيم جمعيت و خانواده بازگو شود. همچنين راهكار طرح دعوي در ديوان عدالت اداري ارائه و اينكه آيا افرادي كه در بخش خصوصي شاغل هستند نيز قانون فوق شامل نامبردگان ميشود يا خير؟ طرح دعوي به طرفيت چه ارگاني بايد صورت پذيرد؟ طرح دعوت به ظرفیت دولت يا صندوق خاص همچون تأمين اجتماعي است؟ و يا اصلاً قابل طرح تحت هيچ عنواني نيست.
واژههاي كليدي:
مرخصي قانوني؛ مرخصي زايمان؛ افزايش مرخصي از 6 ماه به 9 ماه؛ دستور موقت؛ رأي ايجاد رويه
مقدمه:
گاهي اوقات سيل فزايندهي برخي عرض حالها شخص رابه تفكر وا ميدارد كه واقعاً اشكال كار در كجاست؟ در قوانين است يا در نحوهي اجراي قوانين يا هيچكدام. اشكال در مجريِ قانون! آنچه كه باعث گرديد راقم اين سطور به فكر بروز درد دل افتد ماده واحدهي قانون اصلاح قوانين تنظيم جمعيت و خانواده مصوب 20/3/92 مجلس ميباشد كه در تبصره 2 ماده واحدهي مذكور چنين آمده است: (به دولت اجازه داده ميشود مرخصي زايمان مادران را به 9 ماه افزايش دهد و همسر آنان نيز از دو هفته مرخصي اجباري (تشويقي) برخوردار شوند.) پس از تصويب اين قانون و عدم اجرايِ آن توسط دستگاههاي ذيربط بسياري از مادرانِ اين مرز و بوم به همراه طفلِ صغير خود راهي محكمهي ديوان عدالت اداري گرديدند تا اين حق را طلب كنند. عمدهي انتقاد به جملهي (به دولت اجازه داده ميشود.) است؛ في الحال ذيلاً به بحث پيرامون اين مسأله كه از چشم قانونگذار پنهان مانده اشاراتي خواهد شد.
مجري قانون، دولت يا بخش خصوصي؟
با توجه به تبصره 2 ماده واحده قانون اصلاح قوانين تنظيم جمعيت و خانواده كه صراحتاً به اين مسأله اشاره نموده: (به دولت اجازه داده ميشود مرخصي زايمان مادران را به 9 افزايش دهد…) اين شائبه به وجود آمد كه ماده واحدهي مذكور صرفاً شامل افرادي ميگردد كه در بخشهاي دولتي مشغول به كار هستند و شامل بخشهاي غير دولتي اعم از مؤسسات عمومي غير دولتي و بخش خصوصي نميشود. در اين خصوص افراد شاغل در كليهي بخشهاي دولتي و غير دولتي را ميتوان به 3 دستهي زير تقسيم نمود:
1- نيروهاي قراردادي، پيماني و رسمي كه در بخش دولتي مشغول به فعاليت هستند و تابع صندوق تأمين اجتماعي و قانون تأمين اجتماعي ميباشند.
2- نيروهاي قراردادي، پيماني و رسمي كه در بخش دولتي مشغول به فعاليت بوده لكن تابع صندوقهاي ديگر مانند، صندوق بازنشستگي كشوري، صندوق تأمين اجتماعي نيروهاي مسلح و… قرار ميگيرند.
1- افرادي كه در بخشهاي خصوصي مشغول به فعاليتند و صرفاً تابع قانون تأمين اجتماعي و صندوق آن ميباشند.
قدر متيقن آن بود كه مرخصي زايمان به مدت 6 ماه در بخشهاي دولتي اعطاء و حقوق آن نيز پرداخت ميگرديد. آنچه موضع نزاع واقع شد و كماكان پا برجاست الباقي مرخصي به مدت 3 ماه در بخشهاي دولتي و غير دولتي است. در اين خصوص معاون محترم برنامهريزي و نظارت راهبردي رياست جمهوري طي نامهاي تحت شماره: 39620 مورخ 14/4/93 چنين مرقوم نمودند كه: (به دليل عدم تأمين بار مالي ناشي از افزايش مرخصي از 6 ماه به 9 ماه قانون مذكور در بخش خصوصي قابليت اجرايي ندارد و در بخش دولتي، اشخاصي كه تابع صندوق تأمين اجتماعي هستند ميبايست بار مالي مرتبط به آن 3 ماه توسط دولت تأمين گردد.
و در خصوص نيروهاي رسمي كه تابع صندوق بازنشستگي كشوري ميباشند با توجه به اينكه در دهه اخير استخدام رسمي وجود نداشته و يا بسيار كم بوده است لذا بار مالي اين بخش قابل توجه نميباشد.
سه نتيجهگيري نيز به شرح ذيل اعلام گرديد:
1- برخي از دستگاههاي اجرايي ميتوانند از محل بودجه مصوب خود مابهالتفاوت مرخصي زايمان را پرداخت نمايند لكن به دليل عدم امكان اجراء قانون مذكور در بخش خصوصي بين بانوان شاغل در بخش خصوصي و دولتي تبعيض به وجود خواهد آمد.
2- اين قانون عملاً به ضرر اشتغال بانوان در بخش خصوصي خواهد بود كما اينكه بيشتر بانوان شاغل در بخش خصوصي پس از مرخصي زايمان لغو قرار داد شده و از كار بيكار خواهند شد.
3- به دلايل فوق مجلس شوراي اسلامي دولت را مجاز به اجراي اين قانون دانسته لذا پيشنهاد ميگردد اجراي اين قانون در دستگاههاي اجرايي بنا به تشخيص بالاترين مقام دستگاه اجرايي گذاشته شود و در بخش خصوصي هم اجراي آن را به تشخيص كارفرما گذاشته تا از محل منابع در اختيار در صورت صلاحديد اقدام نمايند.
انتقاد به قانون و برداشت از آن:
اينكه در ماده واحدهي مبحوثُ عنه آمده است: (به دولت اجازه داده ميشود…) بدين معنا نيست كه افراد شاغل در دولت صرفاً از اين حق برخوردارند، بلكه معنا و مفهوم آن، اين است كه دولت مجاز به تأمين بار مالي و پيش بيني لازم در اين خصوص خواهد بود. اما با اين تعبير كه دولت مجاز است بار مالي اين قانون را پيش بيني و در رفع مشكلات آن بكوشد، سخني لغو مينمايد. چرا كه التزام به شيء التزام به لوازم شیء بوده و اين از بديهيات است كه دولت ميبايست پيشبينيهاي لازم در اين خصوص را بنمايد. اما اينكه دولت در اين امر مجاز شمرده شده نيز باب عدم اجراي قانون را باز گذاشته است. به قانونگذار حكيم بايد گفت چرا در ماده واحده دولت را مكلف ننموديد؟ چرا در متن قانون نيامده است دولت مكلف است؟ تصويب قانون در راستاي تمشيت از فرمايشات رهبر عظيم الشأن انقلاب مدّظله العالي و جهت توالد و تناسل بوده است. اگر مشكل بودجه و يا نيروي كار جايگزين در دستگاهها بود، ميتوانستند تصويب و اجراي قانون را به زمان مساعد موكول نمايند. نه اينكه يك قانون به صورت باري به هر جهت تصويب شود و اشخاص از عدم اجراي آن شاكي و راهي محكمهي عدالت گردند. خانوادهاي كه داراي فرزند ميشود، جهت زندگي خود و فرزندشان، برنامهريزي ميكنند؛ اگر همان 6 ماه مرخصي پا برجا بود و چنين حقي به موجب قانون نيز ايجاد نشده بود مردم تكليف خود را ميدانستند. مسلماً 6 ماه مرخصي زايمان براي مادر و فرزند كم بوده كه موجب آسيب به مادر و نوزاد ميگرديد. اما با اين نحو قانونگذاري، مادران در يك برزخ قرار گرفتند كه آيا آن 3 ماه مرخصي، اعطا ميشود؟ آيا سر كار برويم؟ فرزند را چه كنيم؟ و از اين چه كنمهاي فراوان كه باعث به خطر افتادن سلامت رواني مادران و بالتبع فرزندان آنان ميشود.
بدتر از آن، مادراني كه در بخش خصوصي اشتغال به كار داشتند، اين تبعيض در اجراي قانون را بر نميتابيدند. مگر آنان مادر نبودند؟ بالاخره تصويبنامهي هيأت وزيران به اين تبعيض پايان داد، لكن مشكل كماكان ادامه داشت.
از 6 ماهگي تا 60 سالگي:
اشخاصي كه در بخش خصوصي مشغول به فعاليت بوده و تابع صندوق تأمين اجتماعي بودند، با اين اوصاف به طرفيت تأمين اجتماعي در ديوان عدالت اداري مبادرت به طرح دعوي نمودند. تأمين اجتماعي بعضاً و در مقام دفاع چنين استدلال نمود كه با استناد به بند ك ماده 224 قانون برنامه پنجم توسعه مبني بر اينكه: (ايجاد و تحميل هر گونه بار مالي مازاد بر ارقام مندرج در قوانين بودجه سنواتي را براي دستگاههاي اجرايي ممنوع اعلام نموده است) مصوبهي اجرايي كه دولت و بخش غير دولتي را موظف به افزايش مرخصي مذكور نموده را بر خلاف حدود صلاحيت قوهي مجريه پنداشته و تقاضاي رد شكايات مطروحه را نمودند. مصوبه چه بود؟ به موجب بند يك آيين نامه اجرايي قانون مزبور موضوع تصويب نامه شماره 92091/ تا 46527 هـ مورخ 19/4/92 هيأت وزيران، مدت مرخصي زايمان (يك و دو قلو) زمان اشتغال افراد چه در بخشهاي دولتي يا غير دولتي 9 ماه تمام با پرداخت حقوق و فوق العاده مربوطه، در نظر گرفته شده و به بحثهايي از اين قبيل كه آيا ماده واحده شامل بخشهاي غير دولتي ميشود يا خير؟ پايان داده شايان ذكر است مرقومهي معاون محترم برنامهريزي و نظارت راهبردي رياست جمهوري در تعارض با تصويب نامهي فوق الذكر است. صندوق محترم تأمين اجتماعي در پروندهي شماره 9409980902901300 مطروحه در شعبه محترم 29 ديوان عدالت اداري چنين استدلال نموده كه: تبصره 2 ماده واحده براي تأييد به شوراي محترم نگهبان ارسال گرديده بود، لكن شوراي محترم نگهبان طي نامه شماره 49645/30/91 مورخ 16/12/91 اعلام داشته از آنجا كه تصويب لايحه به اين صورت بر خلاف اصل 75 قانون اساسي به افزايش هزينههاي عمومي منجر گرديده و بار مالي آن تأمين نشده لايحه اعاده ميشود و از تأييد آن سرباز زدهاند. سپس مجلس شوراي اسلامي در جهت تأمين نظر شوراي محترم نگهبان طي لايحه شماره 17675/55 مورخ 25/2/93 اقدام به اصلاح تبصره 2 با عبارت: (به دولت اجازه داده ميشود مرخصي زايمان مادران را به 9 ماه افزايش دهد) نمود كه شوراي محترم نگهبان لايحهي ارسالي را تصويب و تأييد نمود.
روي سخنم با نمايندگان محترم مجلس است، قانون صحيح ارجحيت دارد يا تصحيح قانون؟ قدري تأمل بايد كرد. از 6 ماهگي تا 60 سالگي سخني است كه شموليت به نحو عام ندارد، چرا كه كماند افرادي كه بابت مرخصي زايمان به همراه طفل 6 ماهه خود به طرفيت تأمين اجتماعي مبادرت به طرح دعوي مينمايند و كمترند آناني كه از باب مستمري چه مستمري از كار افتادگي چه بازماندگان و …. مبادرت به تقديم عرض حال مينمايند.
آراي هيأت عمومي ديوان اداري در اين خصوص:
در خصوص افزايش مرخصي زايمان دو رأي از هيأت عمومي ديوان اداري صادر گرديده، اولي به ترتيب تاريخ، رأي وحدت رويه و دومي رأي ايجاد رويه است. رأي اولي به شماره 1328 مورخ 19/8/93 صادر گرديد و به استناد بند 9 ماده 2 تبصره ماده 29 و ماده 64 قانون تأمين اجتماعي چنين استدلال شده كه با عنايت به تكليف دستگاهها و شركتهاي دولتي به پرداخت حقوق ايام مرخصي زايمان، تكليفي متوجه سازمان تأمين اجتماعي نيست. كه اين رأي افزايش مرخصي به 9 ماه را نيز پذيرفته است با اينتفاوت كه دولت مكلف به پرداخت حقوق و مزاياي ايام مرخصي زايمان است.
دومي، رأي ايجاد رويه به شماره 64 مورخ 31/1/94 كه با شكايت معاون محترم قضايي ديوان عدالت اداري در امور شعب و استانها، در هيأت عمومي ديوان مطرح گرديد و النهايه مستند به تبصره 2 ماده واحد قانون اصلاح تنظيم جميعت و خانواده مصوب سال 92 و تصويب نامه شماره 92091/ت 46527 مورخ 19/4/92 صادر گرديد و شمول قانون نسبت به بخشهاي دولتي و غير دولتي را اعلام و افزايش مرخصي از 6 ماه به 9 ماه را پذيرفته و به عنوان فصل الخطاب به تمامي مباحث پيش گفته شده پايان داد.
اشاره و تنبيه:
نكتهاي كه در اين جا حائز اهميت است اين مطلب است كه پس از صدور رأي ايجاد رويه در ديوان عدالت اداري طبق تبصره ماده 90 قانون تشكيلات و آيين دادرسي ديوان رسيدگي خارج از نوبت و بدون نياز به ارسال نسخهي ثاني دادخواست و ضمائم آن براي طرف شكايت، انجام ميگيرد.
مطلب ديگر آنكه در حال حاضر در خصوص دعاوي مرخصي زايمان كه در شعب ديوان عدالت مطرح ميگردد رويه چنين است كه در صورت در خواست دستور موقف، قرار ورود دستور موقف صادر ميشود. لكن اين نحوهي صدور دستور موقت قابل ايراد است. چرا كه وفق ماده 317 قانوني آيين دادرسي مدني: (دستور موقت دادگاه به هيچ وجه تأثيري در اصل دعوا نخواهد داشت.)
از آنجا كه دستور موقت به اعتبار وضعيت خاص حاكم بر موضوع صادر ميشود و حفظ حقوق فوري شخص ايجاب ميكند كه چنين شود در پروندههاي مذكور قابل تحسين است، لكن محل اشكال آنجاست كه نتيجهي دستور موقت نبايد نتيجهي دعوي اصلي باشد و چنانچه شاكي در پروندهي ديوان بخواهد در قالب دستور موقت به خواستهي دعوا دست يابد، شعبهي رسيدگي كننده بايد قرار رد درخواست او را صادر كند. اما اين كه چنين رويهاي در ديوان عدالت اداري در حال حاضر غالب است از باب كمك به مصلحت طفل و خانوادهي وي است. از اين رو در اكثر موارد دستور موقت، متأسفانه، تأمين اجتماعي از اجراي مفاد دستور موقت امتناع ميورزد كه در صورت عدم اجراي دستور موقت، وفق ماده 39 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری شعبهي صادر كنندهي دستور موقت ميتواند متخلف را به انفصال از خدمت به مدت 6 ماه تا يك سال و جبران خسارت وارده محكوم نمايد. يك تفاوت ظريف ديگر دستور موقت در دادگاه عمومي و ديوان عدالت اداري اين است كه دستور مذكور در ديوان نياز به توديع خسارت احتمالي و پرداخت هزینه دادرسی ندارد.
نتيجه:
در حال حاضر با عنايت به آراء وحدت رويه صادره از هيأت عمومي ديوان عدالت اداري، مرخصي زايمان به صورت 9 ماهه كامل بايد اجرا شود. در اجراي اين قانون تفاوتي بين بخش خصوصي و دولتي وجود ندارد. شكات ميتوانند جهت تسريع در امر رسيدگي تقاضاي دستور موقت نموده كه با توجه به رأي ايجاد رويه به شماره 64-19/2/94 و ماده 37 قانون تشكيلات و آيين دادرسي ديوان عدالت اداري رسيدگي بدون ارسال نسخه ثاني دادخواست و ضمائم و خارج از نوبت انجام خواهد گرفت.
نویسنده:اسماعیل قاسمی